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特保陰云籠罩鋼鐵業中國鋼管出口可能出現逆轉

作者：鋼結構網    
時間：2009-12-23 10:00:38 [收藏]

    鋼管特保案如果最終敗訴，將可能成為多米諾骨牌中倒下的第一張，從而波及到整個鋼鐵行業
    就在中美就紡織品的談判尚僵持不下之時，兩國間又一場貿易糾紛不期而至。10月3日，美國國際貿易委員會（USITC）宣布對中國鋼管業的421特保調查結果，認定來自中國的非合金焊縫鋼管（circular welded non-alloy steel pipe，又稱標準鋼管或結構管）對美國市場造成擾亂。
    此前，8月2日，美國七家鋼管生產企業和兩家行業協會聯合申請，對原產于中國的鋼管進行特別保障措施調查。申請人要求對涉案的中國產品實施配額限制，為9萬噸/年，年增長率5%，期限長達五年。
    隨著調查結果的公布，一路高歌的中國鋼管出口態勢很可能會出現逆轉。
    據悉，此案將由美國貿易談判代表（USTR）辦公室接手，并與中國商務部就救濟措施進行磋商，于12月19日前向美國總統提出建議，而后者將于2006年1月初做出是否采取救濟措施的最終決定。
    據中國五礦化工進出口商會統計，2004年，中國標準鋼管對美出口額為1.1億美元， 2005年上半年出口額達到8753萬美元。目前，約有50多家中國鋼管企業對美出口。2005年出口額100萬美元以上的企業有21家，主要集中在天津、上海、山東、遼寧等地。
    中國入世以來，美方先后五次提起對華特保調查且均被最終否決。但是由于此次涉及美國貿易保護重鎮鋼鐵行業，又值美國朝野對華氣氛向不利變遷，中國鋼管業特保案的前景并不樂觀。
    分析人士指出，一旦中國鋼管業在此案中敗北，失去美國市場的將不僅僅是標準鋼管，一系列中國鋼鐵產品可能將陸續遭遇特保調查。屆時，中國鋼鐵行業的發展將受到影響。
    保護主義
    “如果美國政府和國會袖手旁觀，讓中國人通過不公平的手段奪取勤勞的美國人的工作，這算公平嗎？
    “發言者是一貫反對“中國不正當競爭”的美國眾議員蒂姆雷恩（Tim Ryan），場合正是9月16日在美舉行的鋼管特保聽證會。在此次聽證會上，除雷恩外，來自鋼鐵業兩大重鎮――賓夕法尼亞州和阿肯色州的官員幾乎悉數出席，其中還包括多位國會議員。
    這無疑顯示了鋼鐵業在美國經濟和政治生活中的地位。與紡織業一樣，鋼鐵向來是美國貿易保護的重鎮，不僅牽涉到大量就業，也往往得到國會的另眼相待。為保護本國鋼鐵業，美國一直同他國齟齬不斷，曾與歐盟和日本發生多起鋼鐵貿易戰。
    2000年10月，美國有關部門將寶鋼、鞍鋼、武鋼等六家中國鋼鐵企業列入反傾銷調查名單。2001年2月，美國商務部開始調查鐵礦石和鋼鐵半成品進口對美國國家安全的影響。2002年3月，美國總統布什曾宣布實施為期三年的“201條款”，對十類進口鋼鐵產品征收最高達30％的進口附加稅或實施進口限額。由于國際上的強烈反彈，“201條款”于2003年宣布中止，但美仍通過進口許可證、反傾銷等措施抑制鋼材進口激增。
    此次遭遇特保調查的非合金環型焊縫鋼管（下稱標準鋼管），曾作為中國對美出口的主要鋼鐵產品多次出現在美方的黑名單上，除2002年被列入201保護措施，還曾遭遇美國的反傾銷制裁。正是由于受到強力壓制，對美的標準鋼管出口在2002年達到最低點，僅1萬噸。
    2004年下半年，在宏觀調控后，中國國內市場需求下降。隨著美國鋼鐵保護政策的稍許放寬，中國對美鋼管出口出現大幅增長，從2004年上半年的8.7萬噸猛增至年底的26.7萬噸。
    與此同時，危機已經埋下。美國著名的管材研究機構普雷斯頓發布報告認為，盡管2004年是美國管材市場自1982年以來發展勢頭最為良好的一年，但在標準管材市場上，所有的供應增長均來自進口，特別是中國產品占有最大比重。另一方面，美國本土的供應卻進展緩慢甚至萎縮。
    今年6月，國內曾一度傳聞美國鋼鐵業將對華發起反傾銷。8月，特保調查降臨。
    中美激辯
    對于美國棄反傾銷而擇特保，業內有多種解釋。
    一種解釋是，隨著中國企業應對反傾銷的日益成熟，美國對華反傾銷的限制作用大大降低。今年以來，美對華反傾銷調查寥寥無幾。據悉，美國商務部就此決定對非市場經濟國家的反傾銷程序進行修訂，以求“堵住漏洞”。而在修訂之前，各個行業都在采取觀望態度。
    另一種解釋認為，對中國鋼管業發起所謂的反傾銷調查“很難站得住腳”，其中關鍵的一點是中國出口美國的鋼管價格明顯高于國內價格。
    反傾銷認定具有嚴格的量化標準，相對來說421特保的判定尺度則更為寬松。
    此次鋼管特保調查所依據的是中國入世議定書第16條規定的“過渡時期對特定產品的保障措施條款”。該條款規定，中國在入世的12年過渡期內，當原產于中國的產品進入任何一個WTO成員境內時，其進口數量的增加對該成員生產相同產品或直接競爭產品的各生產商“造成或可能造成市場擾亂”，各成員可以采取特別保障措施，令中國節制出口。換言之，只要一國認為中國進口的增加造成了擾亂甚至“可能造成擾亂”，就可以采取措施。
    在訴狀中，美國鋼鐵企業以2000年的中美鋼管產業在美國市場的銷量以及價格進行對比，提出中國以低于成本價格出口鋼管，并主要得益于中國政府的出口退稅計劃以及政府對產能擴張提供的補助。美方認為，低價進口的大量增加已經導致美國鋼管價格下跌，因此擾亂了美國市場，對美國制造商造成了損害。
    代表中國鋼管企業應訴的中國五礦化工進出口商會則指出，中國鋼管在2002年和2003年由于201保護措施以及反傾銷的影響，出口量受到人為限制，此后的增長迅速只是限制解除后的正常釋放，談不上激增。另一方面，美鋼管銷量的降低則是廠家由于價格劇烈變化而轉產其他高利潤產品的必然結果。
    中國企業還認為，鋼管的出口并沒有打壓美國同類產品的價格。就在特保調查的后期，由于鋼材等價格飛漲，美鋼管的價格也隨之翻番。
    中方在遞交的應訴報告中指出，“此次調查的惟一結果是沒有市場擾亂。中國的出口沒有激增，美國廠商沒有受到實質性損害，反而業績良好。”同時，“出口量和出口價格與美國廠商的業績沒有聯系，而美國廠商在未來數月中的表現將更加強勁”。
    政治壓力
    美國國際貿易委員會以4比2的投票結果認定中國標準鋼管存在“市場擾亂”。委員會的意見并不一致，其中兩人認為存在損害，兩人認為沒有造成損害但是存在威脅，兩人認為既無威脅也無損害。同時，在其新聞公告中，美國國際貿易委員會似有意回避，并無指出所謂的擾亂究竟是“實質的擾亂”還是“威脅性擾亂”。
    “美國國際貿易委員會的判決沒有充分論據。”中國五礦化工進出口商會的代理律師黎宇對《財經》表示，“其工作報告中沒有證據顯示中國產品的出口導致美國廠商的銷量抑或價格降低。”盡管不愿意透露訴訟細節，但黎宇認為，鑒于美國廠商在2004年獲得了創紀錄的高利潤，認定美國廠商因中國鋼管進口受到損害十分牽強。
    10月21日，美國國際貿易委員會將公布詳細報告，其中將提出具體的貿易救濟建議。按照特保的相關規定，美國貿易談判代表辦公室將與中國商務部就此進行磋商。
    “磋商就是政府之間關起門來談判了。”一位訴訟參與人士告訴《財經》，“雙方怎么討價還價，就不是我們能夠知道的了。”
    “我認為最關鍵的因素在于目前的政治時機。”美國律師漢密爾頓洛伊對《財經》說。洛伊曾經作為中國商務部的代理律師參加了三次美國對華特保調查，且均獲得了勝訴。他認為，國際貿易委員會意見不一致的情況時常發生，但國會中期選舉對于此次特保裁決的影響則不可小視。
    2006年11月，美國國會將進行中期選舉，競選活動通常會在選舉前的14個月拉開幃幕，也即從9月開始，國會共和黨和民主黨議員已經展開熱烈的拉票活動。“民主黨看見了重新奪取眾議院多數席位的可能性，”洛伊分析認為，“而與中國的貿易關系已經成為民主黨批評布什政府的最有力武器之一。”由于在應對颶風等問題上表現不佳，布什政府以及共和黨的支持率已經大大下降。爆發于此時的鋼管特保案將由此比過去的特保案例承受更大的政治壓力。
    洛伊認為，如果不采取任何措施，白宮將無法承受美國鋼管企業而帶來的政治壓力，那將在鋼鐵業重鎮賓夕法尼亞州、俄亥俄州等地引發一場政治論戰。“我的估計是，白宮會實施特保措施。但是他們可能會實施有限的特保措施，比如實行關稅配額，而不是實施統一的數量限額。”
    盡管此次涉案的產品為非石油用管的小焊管，潛在影響卻并不可小視。有業內人士擔心，鋼管特保的最終敗訴將成為多米諾骨牌中倒下的第一張，很快波及到整個鋼鐵行業。長期從事特保訴訟的律師洛伊指出，根據上個世紀80年代以來美國政府發動鋼鐵特保的歷史，這種擔心是有理由的。他告訴記者，在美國對其他國家發動的一系列鋼鐵保護措施中，鋼管業往往首當其沖。“如果鋼管特保措施實施，也許在明年1月到3月會出現更多的鋼鐵業特保訴訟。”洛伊說，“屆時，一場鋼鐵貿易危機將會到來。”
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